Appunti a margine della riunione del Tavolo Paritetico del 17 maggio 2017.
Alcuni colleghi continuano a ripetere a mezzo stampa che per la futura gestione del servizio idrico integrato della Puglia “si va” o “si deve andare” verso la trasformazione in azienda speciale dell’AQP spa. Sinora, purtroppo, non sono stati indicati base giuridica e percorsi amministrativi/deliberativi/legislativi destinati a perseguire un tale risultato. Né io, pur mosso dalle medesime motivazioni e cimentandomi da tempo sul tema, sono riuscito a superare alcune difficoltà di ordine giuridico che ho evidenziato e più avanti riprendo sinteticamente.
È evidente che una soluzione amministrativa non può autorealizzarsi o autoavverarsi per la semplice circostanza di volerla, declamarla o annunciarla. A meno che non si voglia indùlgere nel tentativo di accreditarsi come gli unici cultori di una tesi e di additare gli “altri” come gli unici ostacoli al perseguimento dell’obiettivo.
In altri termini, non è possibile manipolare la realtà ad uso meramente politico o continuare a confondere una pur nobilissima e condivisibile opinione per realtà, un desiderio per diritto vigente.
Mi dispiace, purtroppo, richiamare i colleghi alla realtà, con cui ogni decisore pubblico deve fare i conti e che è chiamato a governare e migliorare.
Ieri, gli unici contributi pervenuti agli atti del Tavolo Paritetico sono stati: – un corposo dossier con una approfondita disamina giuridica delle prospettive gestionali del servizio idrico pugliese elaborato dalla “Sezione Affari e Studi Giuridici e Legislativi” del Consiglio regionale della Puglia, che ringrazio per impegno e spunti di conoscenza e riflessione; – un mio schematico documento presentato in qualità di rappresentante del gruppo “Noi a Sinistra per al Puglia” all’interno del Tavolo Paritetico; – una bozza di deliberazione di giunta regionale predisposta dal Comitato Pugliese Acqua Bene Comune di trasformazione dell’AQP spa in azienda speciale.
Dalla lettura di ultime prese di posizioni e commenti a margine della riunione di ieri mattina (interessante e ricca di contenuti, che mal si prestano ad essere ridotti a slogan ad uso propagandistico, pena lo svilimento e la mortificazione del contributo che tutti partecipanti al tavolo stanno fornendo), si ricava la conclusione che gli argomenti sviluppati nel confronto evidentemente non sono bastati a dissuadere dal pervicace tentativo di continuare a non guardare la realtà, a non affrontare i problemi, a non confrontarsi con il vigente quadro normativo. Gli ostacoli sono i problemi e non gli avversari politici di turno.
Il futuro di AQP è un tema troppo importante per il destino della nostra comunità regionale, per perdersi dietro diatribe ideologiche o argomentazioni strumentali e pretestuose, da qualunque parte provengano. Da questo punto di vista è certamente molto utile e proficuo il lavoro che si sta svolgendo nella sede del Tavolo Tecnico paritetico istituito presso il Consiglio Regionale e al quale partecipano, oltre ai rappresentanti politici dei gruppi consiliari, anche i rappresentanti del Comitato ‘Acqua Bene Comune’.
Dopo una prima fase necessaria ad inquadrare l’ambito di azione del lavoro del Tavolo, ieri mattina abbiamo finalmente iniziato ad affrontare i principali nodi critici che riguardano sostanzialmente la scadenza dell’affidamento ad AQP della gestione del Servizio Idrico Integrato, fissata per il prossimo 31 dicembre 2018, e le modalità per procedere ad un nuovo affidamento.
Fermo restando che, come è stato opportunamente ribadito con forza dal Presidente Mario Loizzo, nessuno sostiene la privatizzazione di AQP e, tanto meno, nessuno caldeggia l’ipotesi di una gara d’appalto per l’affidamento del Servizio Idrico Integrato (che, in tal modo, potrebbe finire in mani private), lo snodo principale è rappresentato dalle modalità del nuovo affidamento per la gestione di un servizio che, riguardando un bene comune e universale come l’acqua, non può che rimanere saldamente in mani pubbliche.
In via preliminare, va verificato e approfondito – anche attraverso la formulazione di uno specifico quesito all’Anac e all’Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico – un punto dirimente che ho evidenziato e che anche lo studio sviluppato dalla “Sezione Affari e Studi Giuridici e Legislativi” ha messo in evidenza, vale a dire se sia possibile una proroga del termine dell’attuale gestione fissato al 31.12.2018 ritenendolo di natura contrattuale e non legislativamente imposto. Se così fosse, tutta la questione verrebbe risolta alla radice.
Ove questa possibilità sia da escludere, le opzioni rimaste in campo sono sostanzialmente due:
- – l’affidamento diretto “in house”, da parte dell’Autorità Idrica Pugliese (unico soggetto competente in materia) del Servizio Idrico Integrato ad AQP che, in tal caso, dovrebbe mutare il suo assetto dovendo prevedere necessariamente la partecipazione dei Comuni (anche attraverso l’AIP) al fine di consentire quel ‘controllo analogo’ necessario, ai sensi di quanto previsto dal diritto comunitario, per consentire questa modalità di affidamento e gestione del servizio;
- – l’affidamento ad una Azienda Speciale, sul modello di quanto fatto (in un contesto completamente diverso, per la verità) dal Comune di Napoli. Su questa scelta ci si è confrontati a lungo in sede di Tavolo Tecnico e ho provato ad illustrare, in chiave problematica, i dubbi e le perplessità in ordine ad una scelta (quella della trasformazione di AQP in Azienda Speciale) fortemente sostenuta dai componenti del Comitato ‘Acqua Bene Comune’ (autorevolmente supportati dal prof. Alberto Lucarelli), ma che in realtà presenta profili oscuri e nebulosi, in larga parte incompatibili – come ho provato a spiegare – con il quadro normativo nazionale e comunitario.
La astratta possibilità di trasformare una società per azioni in azienda speciale, questione su cui si è autorevolmente soffermato il Prof. Lucarelli, non è affatto in discussione.
Le questioni, infatti, sono altre e sono due:
- se è possibile la trasformazione di quella speciale società per azioni rappresentata da AQP e da parte di chi;
- ove sia possibile tale trasformazione da parte della Regione, se questo risolva il problema dell’affidamento, cioè se a tale azienda sia possibile affidare la gestione del servizio idrico pugliese.
Ebbene, su entrambe le questioni ho fornito puntuali e articolati argomenti che, stando all’assetto normativo attuale, depongono in senso negativo. In estrema sintesi:
- in ordine al primo punto, vi sono fondati argomenti (storico-giuridici) che depongono per una riserva statale, e non regionale, di una simile materia. Valgano per tutti, alcuni passi della sentenza n. 62 del 2012 della Corte costituzionale che si è pronunciata sulla legittimità costituzionale della legge regionale 20 giugno 2001, n. 11 (recante “Gestione del servizio idrico integrato. Costituzione dell’Azienda Pubblica Regionale Acquedotto pugliese – AQP”) con cui la Regione Puglia aveva provato ad intraprendere questa strada. Come dovrebbe essere noto a tutti, la Corte costituzionale ha censurato la suindicata disciplina attraverso la quale veniva stabilita l’attribuzione della gestione del Servizio Idrico Integrato a un’Azienda Pubblica Regionale, sul presupposto che la disciplina in questa materia sia di competenza esclusiva dello Stato e che “alla legge regionale spetta soltanto disporre l’attribuzione delle funzioni delle soppresse Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale ‘nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione adeguatezza’, e non spetta di conseguenze, provvedere direttamente all’esercizio di tali funzioni affidando la gestione ad un soggetto determinato”. Per la Corte, pertanto, la disciplina regionale deve esclusivamente “limitarsi ad individuare l’ente o il soggetto che eserciti le competenze spettati all’AATO e, quindi, anche la competenza di delibare la forma di gestione del servizio idrico integrato e di aggiudicare la gestione di detto servizio”. Sotto altro profilo la Corte Costituzionale, con la citata sentenza, ha chiarito che “la previsione del subentro di AQP (Azienda Speciale) nel patrimonio e nei rapporti della Società per Azioni ‘Acquedotto Pugliese’, ponendosi in contrasto con la disciplina statale (che non prevede tale subentro) integra la denunciata illegittimità costituzionale”.
- In ordine al secondo punto, ove anche fosse possibile la trasformazione in azienda speciale di AQP spa (società interamente nelle mani della Regione), tale mutamento di configurazione giuridica dell’ente non risolverebbe affatto – almeno così semplicemente, con una deliberazione della giunta regionale – il problema dell’affidamento del servizio idrico integrato, in quanto – vale la pena, ancora una volta, ricordare – la scelta delle “procedure per l’individuazione del soggetto gestore” e “l’affidamento della gestione del servizio idrico integrato” sono compiti e funzioni attribuite esclusivamente all’Autorità Idrica Pugliese, soggetto di diritto pubblico rappresentativo di tutti i comuni pugliesi, autonomo e distinto dalla Regione (tanto in virtù di quanto dispone sia una legge nazionale, il d.lgs. 152/2006, che una legge regionale, la n. 9/2011). Ne consegue che l’AIP non potrebbe procedere ad un affidamento diretto della gestione del S.I.I. ad una Azienda Speciale della Regione rispetto alla quale non ha un diretto controllo. Al massimo tale azienda speciale dovrebbe concorrere, come qualunque altro operatore pubblico o privato, ad un’eventuale gara pubblica indetta dall’AIP per l’affidamento del servizio (ipotesi della gara che, a detta di tutti, è da scongiurare). A meno che non si pensi di costituire una Azienda Speciale “consortile” ad opera di tutti i Comuni della Puglia. Ipotesi suggestiva ma dalle complicazioni enormi.
Alla luce di tali difficoltà in ordine alla soluzione “AQP spa trasformata in Azienda Speciale” e andando alla sostanza, poi, risulta davvero fuori luogo una battaglia o polemica finalizzata alla ripubblicizzazione di AQP o contro una presunta deriva privatistica del servizio, trattandosi già ora di una società tutta pugliese, nel senso dei pugliesi, in quanto il 100% del suo capitale sociale è detenuto dalla Regione Puglia. Una polemica paradossale alla luce di storia, natura e funzioni di tale società per la quale valgono perfettamente le argomentazioni sviluppate dai massimi organi giurisdizionali. Corte di Cassazione e Consiglio di Stato, infatti, hanno avuto modo di chiarire in molteplici circostanze che “la qualificazione di un ente come società di capitali non è di per sé sufficiente ad escludere la natura di istituzione pubblica dell’ente stesso, dovendosi procedere ad una valutazione concreta in fatto, caso per caso” (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza 3 maggio 2005 n. 9096). Nel caso specifico, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4362/2005, ha riconosciuto la natura pubblicistica di AQP spa alla quale è stata riconosciuta esplicitamente la qualifica di “organismo di diritto pubblico ai sensi comunitari” sul presupposto: – del controllo patrimoniale integrale da parte di enti pubblici; – dei compiti di interesse generale di cui è investito (e cioè lo svolgimento di un servizio pubblico essenziale, con tariffe di servizio di carattere pubblicistico); – dell’uso di beni demaniali; – dell’obbligo di reinvestire gli utili nell’implementazione del servizio pubblico; – del finanziamento con fondi pubblici.
A tanto aggiungasi che lo stesso Consiglio di Stato ha chiarito che “la trasformazione dell’Ente Autonomo Acquedotto Pugliese in società per azioni, per effetto della privatizzazione soltanto formale disposta dal d.lgs. n. 141/1999, non ne ha mutato la precedente natura pubblicistica, continuando l’AQP ad essere affidatario di rilevanti interessi pubblici e soggiacendo, per queste ragioni, ad un regime giuridico connotato da prevalenti caratteri pubblicistici” (Consiglio di Stato, sez. VI, 20 gennaio 2009, n. 269).
Sotto altro profilo, nessuno può negare le difficoltà e le criticità nell’attuazione di un percorso che porti all’affidamento del Servizio Idrico Integrato, con la modalità “in house”, ad un soggetto come AQP che, per poterlo gestire, dovrebbe necessariamente essere partecipato (in forme tutte da definire) dall’Autorità Idrica Pugliese (ente che rappresenta tutti i Comuni della regione) che, per legge, è l’unico soggetto titolato ad affidare il servizio. Una lettura attenta e una interpretazione costituzionalmente orientata del quadro normativo vigente (come richiamato dalla sentenza della Corte costituzionale 62/2012) porta a ritenere che questa strada potrebbe addirittura essere l’unica effettivamente praticabile.
Ad ogni modo, a prescindere dagli aspetti di carattere formale (pur di fondamentale importanza e dalle quali non si può prescindere) relative alle modalità di affidamento della gestione, ritengo che la questione sostanziale sia quella di definire strumenti gestionali e operativi, quindi giuridici, che esaltino e preservino la natura e la configurazione giuridica dell’acqua come ‘bene comune’ e della sua gestione che deve necessariamente rimanere in mano pubblica.
Per fare questo è necessario occuparsi, assieme alla scelta sul soggetto che dovrà gestire il servizio (e cioè società interamente pubblica o azienda speciale), anche degli strumenti da mettere in campo: – per garantire il minimo vitale d’acqua a tutti i cittadini; – per realizzare forme di concreta partecipazione dell’utenza e dei lavoratori nel controllo e nella stessa gestione del servizio; – per preservare il ‘bene acqua’ favorendo il risparmio e il recupero di questa fondamentale risorsa.
Per fare tutto questo è necessario spogliarsi da pregiudizi ideologici e affrontare laicamente i nodi in campo, consapevoli dei limiti costituzionali che la Regione ha nell’esercizio delle sue funzioni in questa materia. Noi stiamo facendo fino in fondo la nostra parte, fornendo i nostri contributi, ragionati e argomentati, e crediamo che questa sia la modalità migliore per affrontare tematiche così delicate. Ci auguriamo che nelle prossime ore e nei prossimi giorni, si evitino isterismi e conflittualità inutili per arrivare, già nella prossima riunione del Tavolo fissata per il prossimo 29 maggio, ad una soluzione condivisa, nell’interesse esclusivo dei cittadini.
ENZO COLONNA (consigliere regionale, gruppo “Noi a Sinistra per la Puglia”)