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Sindaco, avv. Rachele Popolizio
Presidente del Consiglio comunale, dott. Luigi Lorusso
Capigruppo Consiliari
Segretario Generale, dott. Raffaele Palermo
Dirigente Settore Ragioneria, rag. Attilio Mignone
– Comune di Altamura –
Oggetto: ICI su aree fabbricabili – Il caso dei possessori di aree nella zona di Via Corato/Via Minniti – Sono davvero aree fabbricabili? – Atto di impulso amministrativo
Con la presente vi segnalo una delicata situazione che si è determinata con l’applicazione dell’ICI su aree fabbricabili in ordine alla quale si rende necessario – a parere non solo dello scrivente – un tempestivo intervento amministrativo da parte dell’ente comunale che dia certezza e chiarezza e soprattutto renda giustizia ad un elevato numero di cittadini e contribuenti altamurani.
ICI ED AREE (NON EFFETTIVAMENTE) FABBRICABILI.
Nelle ultime settimane sono stati notificati dalla S.ES.I.T. Puglia SPA, concessionaria del servizio di riscossione tributi per il Comune di Altamura, a centinaia di cittadini altamurani addebiti di pagamento per somme dovute e non versate, relativamente al quinquennio 1993-1997, a titolo di imposta comunale sugli immobili (ICI, maggiorata di interessi e sanzioni pecuniarie). Gli immobili presi questa volta in considerazione sono le aree fabbricabili, soggette all’ICI secondo l’art. 1 del decreto legislativo n. 504/92.
Come è noto, l’imposta viene calcolata applicando l’aliquota individuata e vigente nel Comune in cui insiste l’area interessata alla base imponibile che, per le aree fabbricabili, è data dal valore «venale in comune commercio al 1° gennaio dell’anno di imposizione, avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all’indice di edificabilità , alla destinazione d’uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche» (art. 5, comma 5, d.lgs. n. 504/92). La base imponibile si calcola diversamente per i terreni agricoli: non si fa riferimento al valore di mercato (così sostanzialmente per le aree edificabili), ma a «quello che risulta applicando all’ammontare del reddito dominicale risultante in catasto, vigente al 1° gennaio dell’anno di imposizione, un moltiplicatore pari a settantacinque» (art. 5, comma 7, d.lgs. n. 504/92).
La differenza è sostanziale: l’imposta sui terreni agricoli è di gran lunga inferiore a quella prevista per le aree fabbricabili. È evidente come risulti fondamentale e di grande interesse per il cittadino contribuente il criterio utilizzato per la classificazione, ai fini dell’ICI, di un’area come fabbricabile o, viceversa, come non-fabbricabile o agricola.
A tal fine soccorrono le definizioni fornite dal decreto menzionato (n. 504/92):
– per area fabbricabile «si intende l’area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell’indennità di espropriazione per pubblica utilità . Sono considerati, tuttavia, non fabbricabili i terreni posseduti e condotti dai soggetti indicati nel comma 1 dell’articolo 9, sui quali persiste l’utilizzazione agro-silvo-pastorale mediante l’esercizio di attività dirette alla coltivazione del fondo, alla silvicoltura, alla funghicoltura ed all’allevamento di animali. Il comune, su richiesta del contribuente, attesta se un’area sita nel proprio territorio è fabbricabile in base ai criteri stabiliti dalla presente lettera» (lett. b dell’art. 2);
– per terreno agricolo «si intende il terreno adibito all’esercizio delle attività indicate nell’articolo 2135 del codice civile» (lett. c dell’art. 2).
Le categorie di aree sono due, dunque, e tertium non datur, in quanto, per giurisprudenza ormai costante, non è possibile isolare una terza categoria in cui comprendere quelle aree che – sebbene non destinate o, meglio, concretamente non utilizzate a scopi agricoli – non siano neppure da considerare fabbricabili. Ciò induce ad assimilare, come si è fatto precedentemente in questa nota, le aree non edificabili a quelle agricole.
Il problema è allora capire quando un’area sia da considerare o no come fabbricabile in base ai criteri ed alla definizione forniti dalla legge stessa.
La questione, ben lungi dall’essere puramente accademica, è ora sentita, in modo particolarmente stringente, da numerosi cittadini contribuenti altamurani in possesso di aree a cui il piano regolatore generale pur riconosce una capacità edificatoria, ma la limita in misura tale da non poter essere concretamente tradotta (dal titolare) in un’effettiva edificazione in presenza di lotti di modeste dimensioni. Mi riferisco in particolare alla situazione in cui versano le decine di proprietari e possessori di aree tipizzate dal PRG come zone F [vale a dire, secondo la classificazione del D.M. n. 1444/68, “parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale”, in modo particolare F1 (aree per le attrezzature di servizio pubblico: scuole, caserme, ecc.) ed F3 (parco urbano)] ubicate negli pressi degli assi stradali Via Corato – Via Minniti.
Questi concittadini si ritrovano ora nella paradossale situazione di essere stati chiamati a versare un’imposta in virtù del possesso di un’area solo nominalmente fabbricabile. Ritengo che presupposto di ogni forma di tassazione sia che essa sia giusta ed equa e come tale sia percepita o almeno percepibile dallo stesso contribuente. Nel caso concreto, non mi pare che questo stia avvenendo.
Di questo sono consapevoli i vertici dell’amministrazione, che già si sono attivati per l’individuazione di una soluzione, e diversi rappresentanti di forze politiche presenti in consiglio. Si tratta ora di intervenire tempestivamente, prima che scadano i termini di pagamento assegnati ai contribuenti e che le “cartelle” diventino titolo per l’esecuzione forzata.
Mi limito a fare due premesse ed a fornire alcune indicazioni nella direzione di una praticabile soluzione amministrativa, che si presenti formalmente corretta e sostanzialmente equa.
Le premesse
1) Non condivido, e non solo per considerazioni di ordine generale, l’ipotesi, ventilata da qualcuno, di un condono, previsto dall’ultima finanziaria berlusconiana ed applicabile dai Comuni ai tributi comunali. Essendo una misura da applicare, in questo caso, in maniera indifferenziata a tutte le ipotesi di evasione o elusione dell’ICI su aree fabbricabili, avrebbe come esito quello di mettere sullo stesso piano le posizioni di coloro che, per ragioni obiettive prima illustrate, meritano di essere salvaguardati e di coloro invece che, per ragioni del tutto soggettive ed arbitrarie, hanno preferito evadere o eludere il pagamento di un’imposta.
2) Non condivido pure la soluzione, suggerita da qualche esponente politico della minoranza, secondo la quale il Comune dovrebbe rivedere o determinare ora al ribasso i valori venali delle aree tenuti sinora presenti come riferimento dagli uffici comunali. Poiché quel parametro viene utilizzato non solo ai fini del calcolo dell’ICI ma anche ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, un’eventuale rivalutazione al ribasso di quei valori determinerebbe ulteriore incertezza in una materia di per sé già delicata e controversa come quella della determinazione degli indennizzi espropriativi e sarebbe fortemente avversata da chi è già interessato o potrebbe essere interessato da una procedura espropriativa.
Le indicazioni
1) Esiti giusti possono discendere solo da percorsi o processi rispettosi della legge e delle regole. Come ho avuto modo di ribadire in tutt’altro contesto (citando uno studioso statunitense), le regole possiedono virtù silenziose, il loro scopo «è produrre semplificazioni … giacché spesso siamo in grado di fare ciò che facciamo proprio perché le regole ci liberano dall’onere di fare altro», di pensare ad altro o di considerare altro. Anche in questo caso, la soluzione può essere individuata solo nell’applicazione puntuale della legge stessa.
2) Il problema, si è detto, è capire quale criterio di calcolo debba essere adottato: quello previsto per le aree fabbricabili o quello previsto per i terreni agricoli. A monte, dunque, si pone la questione se davvero per i concittadini che prima menzionavo si possa parlare di possesso di aree fabbricabili.
3) La legge, a questo riguardo, precisa che è fabbricabile l’area “utilizzabile a scopo edificatorio”. Il ricorso al termine “utilizzabile” induce a ritenere che possa dirsi fabbricabile quell’area per la quale la scelta dell’edificazione o della non-edificazione è rimessa unicamente alla volontà del soggetto titolare; l’edificazione dell’area non deve cioè trovare ostacoli in impedimenti (all’edificazione) di natura legale (strumenti urbanistici generali o attuativi) o fattuali (possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell’indennità di espropriazione per pubblica utilità ). E’ evidente, allora, che nel caso segnalato (Via Corato – Via Minniti) non possa essere trascurata la circostanza che si sia in presenza di una capacità edificatoria nominale, vale a dire l’utilizzabilità di quei suoli a scopo edificatorio è preclusa ai proprietari/possessori da precise circostanze legali (mi riferisco alla destinazione urbanistica impressa dal PRG che prevede per le zone F un limitato indice di edificabilità ) e fattuali (il concreto dimensionamento delle singole aree in possesso). In altri termini, si è in presenza di aree a cui è attribuita una generica (e ridotta) potenzialità edificatoria che concretamente non può tradursi, su ciascuna delle singole aree, in interventi edilizi; non vi è alcuna coincidenza tra attribuzione della potenzialità edificatoria alla singola area ed effettiva realizzabilità sulla medesima area di quanto consentito dal piano.
4) Il richiamo della norma sia alle possibilità legali (strumenti urbanistici), sia a quelle effettive di edificazione va letto in maniera congiunta, nel senso cioè di escludere la natura fabbricabile di un’area non solo nell’ipotesi (ovvia) in cui sia già il PRG ad escludere una natura edificatoria, ma anche nell’ipotesi di aree che, pur classificate come edificabili dal PRG, non possano essere “effettivamente” utilizzate per l’edificazione. Anche perché – ragionando diversamente e cioè ricorrendo ad una lettura disgiunta di quei richiami – non si comprenderebbe che cosa debba intendersi per “possibilità effettive di edificazione”, a meno di ritenere che la legge abbia voluto far riferimento a possibilità effettive sì, ma illecite ed abusive di edificazione. In altri termini, la legge impone di accertare che, oltre alla classificazione urbanistica come edificabile di un’area, sussista la possibilità di una effettiva utilizzabilità edificatoria. Peraltro, con riferimento all’ipotesi espressamente presa in considerazione dalla legge dei suoli utilizzati a scopi agricoli, si è ribadito che «un immobile, se pur classificato dal Comune come area fabbricabile ai fini urbanistici, a norma del comma 1, lett. b) dell’art. 2 del d.lg. n. 504/92 deve essere considerato ai fini i.c.i. non fabbricabile laddove persista l’utilizzazione agro silvo pastorale» (Comm. trib. prov.le Piacenza, sez. I, 8 maggio 2001, n. 143).
5) Ciò dovrebbe indurre gli organi comunali preposti a considerare le aree segnalate non fabbricabili e quindi non soggette al calcolo dell’imposta prevista per tale tipologia di immobili. Conferma tale conclusione la giurisprudenza in materia di “criteri previsti agli effetti dell’indennità di espropriazione per pubblica utilità ” a cui l’art. 2, lett. b, d.lgs. n. 504/92 rinvia per la concreta determinazione delle possibilità effettive di edificazione (art. 2, lett. b): «non può essere considerato edificabile un fondo compreso in zona destinata a verde pubblico attrezzato per il gioco e per lo sport all’aperto, onde l’indennità di espropriazione va determinata ricorrendo ai criteri di cui al titolo secondo della legge n. 865 del 1971, quand’anche si potessero realizzare opere edilizie, necessariamente prerogativa di un ente pubblico (ex plurimis, v. sent. 2272-99, 4921-98, 259-98, 2856-96)» (Cass., sez. I, 29 maggio 2001, n. 7258).
LE SOLUZIONI POSSIBILI
In conclusione, ritengo che già il dettato normativo e la sua puntuale applicazione consentano di fornire una adeguata risposta alla domanda di giustizia fiscale e di equità sollevata da numerosi cittadini contribuenti altamurani. A mio parere, sono praticabili due soluzioni amministrative:
A) o gli organi comunali preposti a gestire la materia si limitano semplicemente ad accertare ed a prendere atto, alla luce delle considerazioni esposte, che manchi appunto il presupposto di legge per l’applicazione ed il pagamento dell’ICI sulle aree fabbricabili, cioè sia da escludere la natura fabbricabile delle aree in questione e quindi a queste sarà applicabile il criterio di calcolo previsto per i terreni agricoli (in questo caso, per esigenze di certezza ed omogeneità di trattamento, può risultare utile ed opportuna l’adozione da parte del Comune di criteri generali di valutazione e di determinazione delle “possibilità effettive di edificazione”);
B) oppure, con un’adeguata campagna di informazione, si informano i contribuenti che il Comune, su loro richiesta, è tenuto, per legge, ad attestare «se un’area sita nel proprio territorio è fabbricabile in base ai criteri stabiliti» dalla lett. b) del già citato art. 2. In sede di attestazione, le considerazioni prima svolte potrebbero trovare adeguato spazio.
Altamura, 22 gennaio 2003
Cordiali saluti
Dr. Vincenzo Colonna
– consigliere comunale DS –
enzo@altamura2001.com